1土地征收制度的概念和特點(diǎn)
我國實(shí)行土地所有權(quán)歸國家和集體所有的基本制度。因此，在我國，征地是指國家依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限，將集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，依法給予農(nóng)村集體和個人合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為。憲法第十條規(guī)定：“為了公共利益的需要，國家可以依法征收、征用、補(bǔ)償土地?！蓖恋卣魇罩贫仁菑母痉ǖ母叨冉⑵饋淼?。相應(yīng)地，《土地管理法》及其實(shí)施細(xì)則和《物權(quán)法》對相關(guān)制度進(jìn)行了詳細(xì)可操作的規(guī)定，建立了我國的土地征收制度。
從征收的內(nèi)涵可以看出其法律特征：首先，土地征收是合法的，根據(jù)行政合法性原則，必須符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定，遵循一定的法律程序；其次，土地征收是強(qiáng)制性的，征收是國家強(qiáng)制取得他人土地所有權(quán)的行為，不需要征得被征收人的同意；第三，土地征收是公益性的，即土地征收必須符合公共利益。
2制度下實(shí)際操作中的違法現(xiàn)象
在我國現(xiàn)行土地征收制度的規(guī)范下，實(shí)踐中存在的問題和違法現(xiàn)象屢見不鮮。以下是近年來常見的問題“化整為零”和“以租代征”以這兩種常見的避法手段為例。
“化整為零”是非法征地合法化的常用手段。市政建設(shè)用地面積每年都會有國家具體規(guī)劃，落實(shí)到縣鄉(xiāng)政府。法律規(guī)定，每次具體征地面積不得超過一定標(biāo)準(zhǔn)，《土地管理法》也根據(jù)土地審批數(shù)量劃分中央和地方土地審批權(quán)限。但在實(shí)踐中，地方政府往往將同一項(xiàng)目用地劃分為許多超出自身審批權(quán)限的小塊，分開審批，非法擴(kuò)大征地權(quán)限，即所謂的“化整為零”。
“以租代征”未經(jīng)批準(zhǔn)，以租用農(nóng)民土地的形式使用農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，擴(kuò)大規(guī)劃外建設(shè)用地規(guī)模?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定，除建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住房或者建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施、公益事業(yè)、任何單位和個人需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。這表明，以任何形式占用農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)都是違法的，而以租代征的行為當(dāng)然是違法的。
以上兩種現(xiàn)象只是實(shí)踐中常見的非法征地行為冰山一角的解釋。從整個實(shí)踐來看，各種問題層出不窮的根源在于制度缺陷。因此，有必要追根溯源，逐一分析現(xiàn)行征地制度的各個方面，尋求完善之道。
現(xiàn)行土地征收制度缺陷分析
3.1“公共利益”界定不科學(xué)
“需要公共利益”是啟動征地制度的前提。公共利益一詞可以追溯到公元前五六世紀(jì)的古希臘。在當(dāng)時的城邦制度下，公共利益被視為一個社會存在所必需的一元。抽象價值是所有社會成員的共同目標(biāo)。在征地過程中，只有從公共利益出發(fā)，才能最有效地處理個人與社會利益的平衡。
學(xué)術(shù)界對公共利益的定義有不同的看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于公共利益本身內(nèi)容和調(diào)整對象的不確定性、寬泛性和發(fā)展性，不應(yīng)作出具體的定義，而應(yīng)作出抽象的總結(jié)表達(dá)，如王立明教授。另一種觀點(diǎn)以梁彗星教授為代表，建議明確公共利益的范圍。中國的《物權(quán)法》對這個問題采用了抽象的表達(dá)方式。然而，在土地征踐中，由于自由裁量權(quán)范圍過大，往往達(dá)不到預(yù)期效果，容易導(dǎo)致行政主體濫用征地審批權(quán)。
3.2土地征收補(bǔ)償制度存在諸多問題
征地補(bǔ)償制度是保護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。在我國，征地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，主要存在以下三個缺陷。
（一）補(bǔ)償原則?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l第一款規(guī)定：“征用土地，按被征用土地的原用途給予補(bǔ)償?！笨梢娢覈鞯匮a(bǔ)償原則是“按土地原用途補(bǔ)償”。然而，這一原則并不合理，因?yàn)樗葲]有反映土地本身的巨大價值，也沒有考慮到土地對農(nóng)民長期發(fā)展的意義。具體來說，一方面，土地是農(nóng)民賴以為生的資源，不僅保障了農(nóng)民現(xiàn)階段的生活，解決了龐大農(nóng)民群體的就業(yè)等長期問題，而且為下一代提供了可持續(xù)發(fā)展的空間；另一方面，土地本身作為最稀缺的資源，價值巨大。農(nóng)村集體土地通過征收程序轉(zhuǎn)為國有土地后，建設(shè)用地使用權(quán)通過招聘、拍賣、掛牌等公開競爭轉(zhuǎn)讓，將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)利益，土地創(chuàng)造的財富根本造福農(nóng)民。
(2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《土地管理法》第四十七條的有關(guān)規(guī)定，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)是征收耕地前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍；安置補(bǔ)助費(fèi)，每個需要安置的農(nóng)業(yè)人口，按照征收耕地前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍；省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定地上附著物和幼苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。本規(guī)定確立了我國征地補(bǔ)償?shù)闹饕獦?biāo)準(zhǔn)“年產(chǎn)值倍數(shù)法”，立法限制了最高倍數(shù)，即土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助的總和不得超過前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這種做法至少有三個缺點(diǎn)：①以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)衡量補(bǔ)償將導(dǎo)致補(bǔ)償“同地不同價”不合理現(xiàn)象，假設(shè)有兩塊相鄰條件相同的土地，一塊種植普通蔬菜，另一塊種植珍貴樹木，其年產(chǎn)值必然有很大差異，如果征用，按“年產(chǎn)值倍數(shù)法”計算出來的補(bǔ)償金額也會大相徑庭。②法律規(guī)定了年產(chǎn)值倍數(shù)的范圍，但沒有具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，這已成為政府自由裁量權(quán)的范圍。地方政府經(jīng)常故意降低倍數(shù)，以節(jié)省征地成本。③隨著經(jīng)濟(jì)的增長和土地價值的不斷升溫，30倍的最高補(bǔ)償將不可避免地限制征地補(bǔ)償制度的發(fā)展，加劇實(shí)踐中征地工作的困難和障礙。
（3）補(bǔ)償對象?！锻恋毓芾矸▽?shí)施細(xì)則》第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；安置補(bǔ)助費(fèi)由負(fù)責(zé)安置工作的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者單位統(tǒng)一安排；農(nóng)民個人直接得到的補(bǔ)償只有地上附著物和幼苗的補(bǔ)償?！段餀?quán)法》明確規(guī)定，土地補(bǔ)償?shù)膶ο笫羌w土地所有權(quán)。這樣，實(shí)踐中發(fā)放的補(bǔ)償往往被層層截留，農(nóng)民手中剩下的很少，農(nóng)民的土地權(quán)益難以維護(hù)。
3.3.被征收人話語權(quán)不足，救濟(jì)途徑不足
根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)，征地計劃從申請到國務(wù)院或省人民政府批準(zhǔn)生效，政府和土地使用者無義務(wù)將征地信息告知被征地人，被征地人對征地決定沒有發(fā)言權(quán)，只有經(jīng)批準(zhǔn)，政府有義務(wù)公布補(bǔ)償安置計劃，聽取被征地人的意見。
此外，當(dāng)被征地農(nóng)民認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到損害時，他們尋求救濟(jì)的途徑也相當(dāng)不足。對征地補(bǔ)償有爭議的，根據(jù)《土地管理法實(shí)施細(xì)則》和《行政復(fù)議法》，當(dāng)事人只能尋求政府協(xié)調(diào)、行政復(fù)議等行政救濟(jì)，導(dǎo)致行政權(quán)力過大，難以實(shí)施有效的監(jiān)督機(jī)制；此外，由于法律規(guī)定征地補(bǔ)償，安置糾紛不影響征地方案的實(shí)施，即使農(nóng)民反對并提出異議，政府也可以忽視這些異議，強(qiáng)制征地，不能保證最終補(bǔ)償方案合理。這種救濟(jì)制度可能是徒勞的。
