城市房屋拆遷行為性質(zhì)定義
目前，根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》第二條的性質(zhì)沒有具體規(guī)定據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》第二條的有關(guān)適用范圍，“本條例適用于城市規(guī)劃區(qū)國有土地房屋拆遷，需要對被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償、安置的?！苯Y(jié)合相關(guān)學(xué)理闡述，城市房屋拆遷可大致定義為：“由于國家建設(shè)、城市改造、整頓城市外觀和環(huán)境保護(hù)等公益事業(yè)的需要，根據(jù)城市規(guī)劃和國家專項工程拆遷建設(shè)計劃和地方政府土地文件，拆遷人依法拆除城市規(guī)劃區(qū)國有土地上的房屋，對被拆遷房屋的所有者、用戶進(jìn)行拆遷安置，對被拆遷房屋的所有者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?！盵1](P88)從上述定義中，我們可以發(fā)現(xiàn)城市房屋拆遷的基本特征包括：一是國有土地使用的變化。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口的增加和土地資源的稀缺，為了使新建設(shè)項目順利進(jìn)行，需要改變原土地的使用，重新開發(fā)利用原土地上的房屋。第二，拆遷涉及的房屋是位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋。第三，城市房屋拆遷應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。一方面，拆遷主體應(yīng)當(dāng)合法，拆遷人應(yīng)當(dāng)是依法取得房屋拆遷許可證的單位；另一方面，拆遷應(yīng)當(dāng)按照法定程序進(jìn)行。第四，對被拆除房屋的業(yè)主，承租人應(yīng)給予補(bǔ)償安置。第五，城市房屋拆遷活動應(yīng)有利于被拆遷人和社會的發(fā)展。
應(yīng)當(dāng)說，城市房屋拆遷的法律關(guān)系極其復(fù)雜，明確這些法律關(guān)系對確定城市房屋拆遷的法律性質(zhì)具有重要意義。城市房屋拆遷的法律關(guān)系主要包括三個方面：一是政府與拆遷人之間的房屋拆遷行政許可法律關(guān)系?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》第七條規(guī)定：“拆遷申請人必須持有建設(shè)項目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷計劃和拆遷計劃、存款業(yè)務(wù)金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明，并向房屋拆遷主管部門提出拆遷申請。房屋拆遷主管部門審查后，向符合條件的申請人頒發(fā)拆遷許可證?！倍遣疬w人與被拆遷人之間的安置補(bǔ)償法律關(guān)系。在房屋拆遷主管部門規(guī)定的房屋拆遷期間，拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人協(xié)商有關(guān)房屋拆遷補(bǔ)償和安置事宜，協(xié)商達(dá)成協(xié)議后簽訂書面安置補(bǔ)償協(xié)議。三是行政裁決，行政強(qiáng)制法律關(guān)系。拆遷人與被拆遷人協(xié)商后，不能達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議的，可以由批準(zhǔn)拆遷的房屋拆遷主管部門申請裁決；被拆遷人在裁定限定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地市、縣人民政府責(zé)令有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷。
由于城市房屋拆遷行為法律關(guān)系的復(fù)雜性和立法對其法律性質(zhì)沒有明確規(guī)定，學(xué)術(shù)界對城市房屋拆遷行為的法律性質(zhì)仍存在爭議，主要有以下三種觀點(diǎn)：一是民事行為理論。認(rèn)為城市房屋拆遷主要反映了拆遷人與被拆遷人之間平等的民事法律關(guān)系。雙方簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議是有關(guān)公民房屋和國有土地使用權(quán)達(dá)成的民事合同，由民事法律規(guī)范調(diào)整。這一觀點(diǎn)忽視了政府在公益拆遷和行政裁決中的公權(quán)力性質(zhì)。二是行政行為理論。認(rèn)為城市房屋拆遷主要是政府公共權(quán)力的干預(yù)，其本質(zhì)是政府的行政征收行為，反映了行政主體與行政對手之間的行政關(guān)系。雙方簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議應(yīng)當(dāng)屬于行政合同，由行政法律規(guī)范調(diào)整。這一觀點(diǎn)忽視了商業(yè)拆遷的民法性質(zhì)。三是民事行政混合理論。認(rèn)為城市房屋拆遷行政許可、行政裁決和行政強(qiáng)制拆遷反映了政府的行政行為，拆遷當(dāng)事人簽訂的拆遷補(bǔ)償和安置協(xié)議主要反映了當(dāng)事人之間的平等法律地位和民事法律關(guān)系。因此，城市房屋拆遷應(yīng)由行政法律規(guī)范和民事法律規(guī)范共同調(diào)整。
筆者認(rèn)為，在城市房屋拆遷過程中，行政行為和民事行為兼而有之。但同時，要根據(jù)城市房屋拆遷目的的不同，明確行政主體和民事主體在拆遷中的主導(dǎo)地位?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》沒有明確區(qū)分城市房屋拆遷中的公益拆遷和商業(yè)拆遷，難以對城市房屋拆遷行為進(jìn)行定性。因此，在以公共利益為目的進(jìn)行拆遷時，政府公共權(quán)力占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，政府與被拆遷人的法律地位不平等，被拆遷人自由協(xié)商的權(quán)利相對有限。但在拆遷補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)引入市場因素，確保被拆遷人得到公平合理的補(bǔ)償。因此，公益拆遷的法律性質(zhì)應(yīng)以行政行為為主導(dǎo)，具有民事行為性質(zhì)。在商業(yè)拆遷中，拆遷人與被拆遷人具有平等的法律人格和獨(dú)立的財產(chǎn)權(quán)，有權(quán)在是否拆遷、補(bǔ)償安置計劃和補(bǔ)償費(fèi)用等問題上獨(dú)立選擇，這是民法自治的要求，是雙方自由平等協(xié)商的結(jié)果。但基于商業(yè)拆遷對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的重大影響，商業(yè)拆遷的實(shí)施應(yīng)嚴(yán)格遵守行政審批制度。同時，當(dāng)被拆遷人作為弱勢一方的權(quán)利受到相當(dāng)大的侵害時，政府公共權(quán)力可以進(jìn)行必要的干預(yù)，以保護(hù)被拆遷人的權(quán)益。因此，商業(yè)拆遷的法律性質(zhì)應(yīng)以民事行為為主導(dǎo)，具有行政行為的性質(zhì)。
